Dinamika tata kelola perguruan tinggi negeri seringkali dihadapkan pada persoalan regulasi internal yang bersinggungan dengan peraturan perundang-undangan di atasnya. Fenomena yang terjadi pada produk regulasi Senat Universitas Tadulako (Untad) periode 2023–2027 merupakan bukti empirik ketidakcermatan dalam melakukan harmonisasi norma. Berdasarkan Surat Keputusan Rektor Untad Nomor 9467/UN28/KP/2023, struktur keanggotaan senat telah ditetapkan. Namun, munculnya dualisme regulasi antara Peraturan Senat (Pernat) Nomor 1 Tahun 2023 yang mengatur tentang tata cara pemilihan anggota Senat Untad dan Pernat Nomor 1 Tahun 2024 yang mengatur tentang tata tertib Senat Untad telah menciptakan ketidakpastian hukum.
Persoalan krusial muncul ketika Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib Senat (imperior) diduga melakukan reduksi norma tanpa merujuk pada regulasi induknya (superior), yakni Peraturan Menteri Pendidikan, Kebudayaan, Riset, dan Teknologi Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 2024 tentang Statuta Universitas Tadulako.
Di antara norma yang direduksi oleh Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib Senat yaitu:
1. Menghilangkan beberapa syarat pemberhentian permanen anggota senat
Bentuk syarat pemberhentian dengan menghilangkan norma permanen diatur dalam Pasal 87 ayat (2), meliputi:
e. diangkat dalam jabatan negeri yang lain;
f. dijatuhi hukuman disiplin tingkat sedang atau berat;
g. dipidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap;
h. diberhentikan dari tugas-tugas jabatan dosen;
i. cuti di luar tanggungan negara; dan/atau
j. berkinerja rendah berdasarkan evaluasi kinerja oleh rektor.
Jika undang-undang (norma induk) memerintahkan suatu hak atau kewajiban diatur, tetapi peraturan di bawahnya justru menghilangkan atau tidak memuat hal tersebut, pejabat tersebut dianggap melampaui wewenang (ultra vires) secara negatif, karena mereka tidak diberi wewenang oleh undang-undang untuk menghapus atau mengurangi hak/kewajiban yang sudah ditetapkan oleh norma yang lebih tinggi.
Ketika peraturan yang lebih rendah mengurangi materi muatan dari aturan di atasnya demi menghindari kewajiban tertentu, tindakan ini disebut penyelundupan hukum. Aturan bawah tersebut terkesan melaksanakan undang-undang, padahal secara substansi esensinya telah “disunat” atau dihilangkan.
2. Menambah syarat pemberhentian anggota senat
Bentuk penambahan syarat pemberhentian anggota senat yaitu:
a. Menjadi tersangka dalam perkara tindak pidana umum/khusus yang diancam dengan pidana penjara 2 (dua) tahun atau lebih (Pasal 11 ayat (4) huruf a);
b. Dilakukan pemeriksaan terkait dengan dugaan tindakan plagiat (Pasal 11 ayat (4) huruf b);
c. Diangkat dalam jabatan lain (Pasal 11 ayat (3) huruf d);
d. Pensiun (Pasal 11 ayat (3) huruf b);
e. Melanggar kode etik sesuai dengan ketentuan yang berlaku (Pasal 11 ayat (3) huruf g);
f. Melanggar ketentuan larangan sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan (Pasal 11 ayat (3) huruf i).
Salah satu bentuk pertentangan norma dalam penambahan syarat pemberhentian anggota adalah “menjadi tersangka dalam perkara tindak pidana umum/khusus yang diancam dengan pidana penjara 2 (dua) tahun atau lebih” sebagaimana diatur dalam Pasal 11 ayat (4) huruf a Pernat Nomor 1 Tahun 2024.
Ketentuan tersebut bertentangan dengan Pasal 87 ayat (2) huruf g Statuta Untad yang menyatakan “dipidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap”. Artinya, anggota senat hanya dapat diberhentikan apabila terdapat putusan pengadilan berkekuatan hukum tetap, bukan pada tahap penyidikan ketika seseorang baru berstatus tersangka dan masih dimungkinkan penyelesaian perkara melalui prinsip restorative justice. Ketentuan ini berpotensi melanggar asas presumption of innocence (asas praduga tak bersalah).
Konflik norma hierarki lainnya mengenai syarat pemberhentian anggota senat karena rangkap jabatan (konflik kepentingan). Dalam Statuta Untad Pasal 87 ayat (2) huruf e (superiori) ditegaskan “diangkat dalam jabatan negeri yang lain”, namun dalam Pernat Nomor 1 Tahun 2024 Pasal 11 ayat (3) huruf d (inferiori) ditambah norma baru sekaligus menghilangkan frasa “negeri” menjadi “diangkat dalam jabatan lain”, sehingga menimbulkan multitafsir.
Tafsir pertama menerjemahkan “diangkat dalam jabatan negeri yang lain” sebagai rangkap jabatan eksternal di luar Untad, misalnya menjadi anggota Komisi Yudisial, anggota KPK, anggota KPU, dan lainnya. Tafsir kedua menerjemahkan “diangkat dalam jabatan lain” sebagai rangkap jabatan internal di lingkungan Untad, seperti koordinator program studi, wakil dekan, ketua bagian, dan sebagainya.
Dalam hukum administrasi negara dan ilmu perundang-undangan, tindakan suatu aturan hukum yang lebih rendah bertentangan dengan norma induknya, terutama dengan cara menambah norma baru tanpa dasar hukum di aturan atasnya, disebut sebagai tindakan melampaui wewenang atau ultra vires. Artinya, tindakan atau keputusan yang dilakukan di luar kewenangan yang diberikan oleh hukum adalah batal demi hukum.
3. Mengatur secara bertentangan dalam tata cara pergantian antarwaktu
Bentuk syarat pergantian antarwaktu yang mengatur secara bertentangan yaitu:
• Pasal 90 ayat (1) Statuta Nomor 3 Tahun 2024 menghendaki: “Dalam hal terjadi pemberhentian anggota Senat sebelum masa jabatannya berakhir, dilakukan pemilihan anggota Senat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 38.”
• Pasal 13 ayat (1) Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib Senat mengatur: “Perwakilan fakultas yang berhenti sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 digantikan oleh calon anggota yang memperoleh suara terbanyak urutan berikutnya dalam daftar peringkat perolehan suara dari hasil pemilihan di fakultas.”
Artinya, anggota senat yang diberhentikan antarwaktu berdasarkan Statuta Untad harus melalui proses pemilihan kembali anggota senat berdasarkan syarat pemilihan pada saat kompetisi kandidat di fakultas, bukan langsung digantikan oleh calon dengan suara terbanyak berikutnya.
Jika aturan di bawahnya mengubah atau membedakan syarat demi kepentingan di luar tujuan pembentukan peraturan, maka tindakan pembuatnya dapat dikategorikan sebagai penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir).
Persoalan krusial lainnya ketika Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib Senat secara faktual merumuskan norma kabur (obscuur normen) dan membentuk norma tidak lengkap (parsial).
1. Bentuk norma kabur
Terdapat dalam BAB III Pemberhentian, Pasal 11 tentang pemberhentian:
• Pasal 11 ayat (1): “Anggota senat berhenti antarwaktu karena: a. meninggal dunia; b. memundurkan diri; atau c. diberhentikan.”
Disebut norma kabur karena tidak logis anggota senat yang sudah meninggal dunia, memundurkan diri, atau diberhentikan masih diberi ruang diganti antarwaktu.
• Pasal 11 ayat (3): “Anggota senat yang diberhentikan secara sementara karena:
a. berhenti dari pegawai negeri sipil atas permohonan sendiri;
b. pensiun;
c. masa jabatan berakhir;
d. diangkat dalam jabatan lain;
e. diberhentikan dari pegawai negeri sipil sebelum masa jabatan berakhir karena berbagai sebab;
f. melanggar kode etik sesuai ketentuan yang berlaku;
g. berhalangan tetap;
h. melanggar ketentuan larangan sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan.”
Disebut norma kabur karena tidak logis anggota senat diberhentikan secara sementara ketika yang bersangkutan sudah pensiun, masa jabatan berakhir, atau berhalangan tetap.
Dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, tindakan merumuskan norma kabur masuk kategori melampaui wewenang atau bertindak sewenang-wenang karena melanggar asas-asas umum pemerintahan yang baik, khususnya:
• Asas Kepastian Hukum: Peraturan harus logis, jelas, dan dapat dilaksanakan.
• Asas Kecermatan: Pembuat peraturan dianggap tidak cermat, ceroboh, atau sengaja memasukkan klausul yang menabrak logika hukum dasar.
2. Merumuskan atau membentuk norma parsial
Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib hanya mengatur secara parsial mengenai “pengangkatan”, “pemberhentian”, dan “pergantian antarwaktu” anggota Senat Untad, tetapi tidak mengatur “tata cara pemilihan dan penetapan anggota senat”.
Hal ini bertentangan dengan Pasal 38 ayat (7) Statuta Untad yang menyatakan: “Tata cara pemilihan anggota Senat dari wakil dosen diatur dengan Peraturan Senat.”
Idealnya, suatu persyaratan pemilihan jabatan harus saling berkaitan antara “pemilihan”, “pengangkatan”, “pemberhentian”, dan “pergantian antarwaktu”. Seluruhnya perlu diatur simultan guna menjaga wibawa demokrasi dan menghindari otoritarianisme.
Pandangan Paul Scholten, filsuf hukum Belanda, menyatakan bahwa norma hukum tidak dapat dipahami secara terpisah, melainkan harus dilihat dalam keseluruhan sistem hukum karena antar norma memiliki hubungan logis dan nilai yang saling berkaitan.
Dalam perspektif mazhab Positivisme Hukum, hukum dipandang sebagai perintah penguasa yang bersifat tertulis dan rigid. Upaya melakukan interpretasi dengan penghilangan atau penambahan norma maupun mempertentangkan norma dengan peraturan yang lebih tinggi merupakan bentuk pertentangan yuridis.
Apabila membaca dengan teliti Statuta Untad Nomor 3 Tahun 2024, khususnya Pasal 87 dan Pasal 90, sudah lengkap mengatur syarat pemberhentian dan syarat pergantian antarwaktu. Tidak perlu lagi membuat norma tandingan secara berbeda dalam peraturan pelaksanaan (Peraturan Senat) dengan menambah atau mengurangi syarat yang telah ditentukan secara limitatif.
Yang dibutuhkan sebenarnya dalam Peraturan Senat adalah prosedur spesifik tentang tata cara pemilihan, tata cara pemberhentian, dan tata cara pergantian antarwaktu sebagaimana diperintahkan Pasal 38 ayat (7) Statuta Untad.
Mazhab Positivisme yang dipelopori John Austin menegaskan bahwa hukum adalah positum (sesuatu yang ditetapkan). Prinsip “hukum tidak bisa diinterpretasikan” berarti pelaksana hukum tidak memiliki kewenangan menyimpangi bunyi teks undang-undang karena “ketentuan yang sudah jelas tidak memerlukan penafsiran” (clara non sunt interpretanda).
Hans Kelsen melalui Pure Theory of Law mengemukakan teori hierarki norma (Stufenbau Theory), bahwa norma hukum tersusun secara bertingkat dan berjenjang. Norma yang lebih rendah berlaku sah apabila bersumber pada norma yang lebih tinggi.
Jika terjadi pertentangan antara norma yang lebih rendah dan norma yang lebih tinggi, maka validitas norma yang lebih rendah dapat dipersoalkan. Hal ini penting agar tidak melanggar asas praduga tak bersalah (presumption of innocence) dan melampaui wewenang (ultra vires).
Berdasarkan teori Hans Kelsen tersebut, dapat disimpulkan bahwa pertentangan norma dalam Permendikbudristek Nomor 3 Tahun 2024 tentang Statuta Untad yang lebih tinggi tingkatannya dibandingkan Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib Senat menyebabkan validitas norma yang lebih rendah dapat dipersoalkan.
Dikenal dalam asas preferensi hukum lex superior derogat legi inferiori, yaitu peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah.
Menurut saya, asas lex superior derogat legi inferiori tepat digunakan untuk memecahkan problem hukum tersebut, walaupun terdapat pendapat lain yang menyatakan asas yang tepat adalah lex posterior derogat legi priori, yaitu hukum yang baru mengesampingkan hukum yang lama.
Pendapat saya, asas lex posterior derogat legi priori tidak tepat digunakan karena walaupun kedua peraturan sederajat, nomenklatur maupun substansinya berbeda. Pernat Nomor 1 Tahun 2023 mengatur tata cara pemilihan anggota senat, sedangkan Pernat Nomor 1 Tahun 2024 mengatur tata tertib Senat Untad setelah terbentuk.
Objek pengaturannya tidak sama sehingga tidak tepat menggunakan asas lex posterior derogat legi priori.
Pemahaman saya, suatu peraturan baru dapat dianggap mencabut aturan lama apabila:
a). terdapat klausul pencabutan secara tegas;
b). seluruh materi muatan lama telah diganti total; atau
c). tidak mungkin kedua aturan berlaku bersamaan.
Demikian juga apabila Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib Senat Untad dipertahankan dalam melakukan pemberhentian dan pergantian antarwaktu anggota senat, maka berpotensi menimbulkan gugatan hukum terhadap keabsahan rektor terpilih karena keanggotaan senat dibentuk berdasarkan peraturan yang cacat yuridis.
Sangat disayangkan ketika merumuskan Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib Senat Untad tidak memberi dasar “menimbang” dengan merujuk Pasal 38 ayat (7) Statuta Untad yang memerintahkan membuat tata cara pemilihan anggota Senat dari wakil dosen, bukan membuat peraturan tentang tata tertib senat secara umum.
Hal lain yang menjadi perdebatan adalah Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tidak secara tegas mencabut Pernat Nomor 1 Tahun 2023 tentang tata cara pemilihan anggota senat.
Bahwa rapat paripurna Senat tanggal 5 Mei 2026 telah membuat keputusan dengan tetap memberlakukan Pernat Nomor 1 Tahun 2023 berdasarkan Permendikbudristek Nomor 3 Tahun 2024 tentang Statuta Untad.
Pasal 110 ketentuan penutup menyatakan bahwa semua ketentuan pelaksanaan dari Peraturan Menteri sebelumnya tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan baru.
Apabila membaca dengan teliti, syarat pengangkatan dan pemberhentian dalam Pernat Nomor 1 Tahun 2023 telah bersesuaian dengan Pasal 38 dan Pasal 87 Statuta Untad.
Penundaan pemberlakuan Pernat Nomor 1 Tahun 2024 tentang Tata Tertib Senat karena sarat konflik norma sudah sesuai dengan kewenangan pembentuknya. Dalam sistem hukum Indonesia, suatu peraturan dapat dicabut sendiri (self-correction) apabila ditemukan cacat yuridis tanpa harus diuji terlebih dahulu di Mahkamah Agung.
Dalam praktik hukum administrasi dikenal asas contrarius actus, yaitu pejabat atau lembaga yang mengeluarkan keputusan atau peraturan berwenang pula mencabutnya.
Langkah penundaan produk sendiri oleh Senat justru merupakan bentuk pertanggungjawaban hukum dan tata kelola yang baik untuk menghindari dualisme aturan di lingkungan universitas.
Bahwa tindakan penundaan justru melindungi Senat dari potensi gugatan atau sengketa internal di kemudian hari, karena membiarkan aturan yang bertentangan dengan Statuta dapat melumpuhkan keabsahan keputusan-keputusan akademis yang diambil setelahnya.
Penulis: Prof. Dr. Abdul Wahid, S.H., M.H. (Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Tadulako)
